И честный Рамзан впереди
«Лента.ру» выяснила, как скромные губернаторские оклады превращаются в серьезные зарплаты.
Во второй половине 2012-го в России произошло сразу несколько скандалов, связанных с губернаторскими зарплатами. Последний из них пришелся на самый конец года: глава Санкт-Петербурга Георгий Полтавченко якобы попросил местный парламент увеличить его зарплату в четыре раза; пресс-служба эту информацию опровергла. «Лента.ру» решила изучить механизм формирования заработной платы руководителей субъектов Российской Федерации. В результате выяснилось, как скромные губернаторские оклады превращаются в серьезный доход. Кроме того, оказалось, что по закону у глав регионов нет ни одной причины, чтобы скромничать. Кроме, может быть, общественного мнения.
В конце 2012 года в центре внимания оказалась зарплата губернатора Санкт-Петербурга Георгия Полтавченко. Сообщалось, что глава региона попросил местное законодательное собрание увеличить ее в четыре раза. Губернаторская пресс-служба эту информацию тут же опровергла, пояснив, что зарплата Полтавченко всегда была такой (то есть составляла 165 тысяч рублей): просто изменяется система ее расчета. Поскольку должность губернатора содержится в перечне госдолжностей Российской Федерации, утвержденном указом президента, она должна быть удалена из соответствующего регионального перечня, а сам губернатор утрачивает право на оклад и надбавки за классный чин. В результате в Питере был написан законопроект «О губернаторе», в который записали почти реальную зарплату губернатора, хотя и в неких «расчетных единицах».
Вообще-то, указ президента, о котором говорила пресс-служба Полтавченко, датирован еще 1995 годом, и должность губернатора (руководителя высшего госоргана исполнительной власти субъекта России) присутствовала в нем с самого начала, наряду с президентом, премьером, федеральным министром и другими высшими чиновниками. И хотя президент не определяет величину денежного содержания губернаторов своими указами, было бы логично предположить, что хотя бы система исчисления зарплат для всех высших российских чиновников окажется единой. Однако в реальности дела обстоят иначе: «Лента.ру» выяснила это, изучив соответствующие законы трех регионов: Московской области, Камчатского края и Чечни. В каждом из этих регионов для определения зарплаты главы субъекта федерации применяется собственная система расчетов, логика которой не всегда очевидна.
Московская область: товарищи по зарплате
Московская область — единственный из трех регионов, где власти попытались создать логичную систему формирования чиновничьих зарплат. Оклады всех чиновников области, включая губернатора, кратны окладу самого низкооплачиваемого регионального чиновника — специалиста второй категории. Первоначально величина этого оклада соответствовала размеру среднемесячной зарплаты в Московской области, что выглядит справедливым. Однако в 2012 году этот оклад, составлявший 7381 рубль, не дотягивал уже даже до минимальной зарплаты, утвержденной трехсторонним соглашением между правительством Московской области, областным объединением профсоюзов и объединениями работодателей (минимальная зарплата — девять тысяч рублей; средняя зарплата в области в 2012-м превышала 30 тысяч тысяч рублей). В 2013 году оклад специалиста второй категории увеличили всего на 74 рубля — до 7455 рублей.
Оклад губернатора Московской области в восемь раз превосходит минимальный чиновничий оклад в регионе. Это означает, что в 2012 году он составлял 59048 рублей (в 2013-м — 59640 рублей). В первоначальном варианте закон о денежном содержании лиц, замещающих госдолжности МО, предлагал главе региона шесть окладов специалиста второй категории, а не восемь. Объяснения именно такой разнице не было, нет его и сейчас.
Порядок формирования зарплаты губернатора Московской области описан в статье первой закона о денежном содержании лиц, замещающих госдолжности МО. Помимо оклада губернатору полагаются ежемесячные надбавки за особые условия работы (110 процентов оклада) и за работу с секретными сведениями (75 процентов оклада). Кроме того, в зарплату включается надбавка за выслугу лет. Воробьев, согласно официальной биографии, на госслужбе с 2000 года, что означает прибавку в 20 процентов оклада. В результате ежемесячная зарплата Воробьева в 2012 году составляла чуть больше 180 тысяч рублей.
Впрочем, не исключено, что в реальности зарплата Воробьева была выше: если до назначения врио губернатора ему был присвоен классный чин, то к его ежемесячному заработку прибавлялось от 0,2 до 0,9 оклада (от 11809 до 53143 рублей). Однако ни одна из биографий Воробьева, изученных «Лентой.ру», о его классном чине не сообщает.
Дополнительные выплаты губернатору полагаются дважды в год, следует из закона о денежном содержании чиновников МО. В конце года и высшим чиновниками области, и рядовым полагается премия, верхний предел которой ограничен лишь размером фонда оплаты труда. В октябре 2012 года — незадолго до своего назначения в Министерство обороны — губернатор региона Сергей Шойгу постановил увеличить этот фонд до пяти окладов на каждое лицо, замещающее госдолжность. При окладе Воробьева его годовая премия, таким образом, могла превысить 295 тысяч рублей.
Еще одна дополнительная выплата — из трех окладов (больше 177 тысяч рублей) — губернатору Московской области полагается при уходе в очередной отпуск: один оклад — в качестве единовременной выплаты, еще два — в качестве материальной помощи. Добавляются ли к этим выплатам обычные «отпускные», закон умалчивает.
Зарплата рядовых госслужащих в Московской области начисляется немного иначе. Она состоит из месячного оклада, оклада за классный чин, а также ежемесячных и дополнительных выплат: минимум 60 процентов оклада за особые условия госслужбы, минимум 10 процентов оклада за выслугу лет (после первого года службы) и 25 процентов оклада в качестве ежемесячного денежного поощрения. Теоретически заработок может быть увеличен за счет работы с секретными сведениями (минимум на 10 процентов), но вряд ли у самых рядовых чиновников есть соответствующий допуск. Таким образом, зарплата самого низкооплачиваемого специалиста второй категории, с самым низким классным чином (что означает прибавку всего в 0,2 оклада), в 2012 году составляла чуть меньше 16 тысяч рублей. От зарплаты губернатора она отличалась больше чем в 11 раз (а не в восемь, как оклад) и вдвое уступала средней зарплате в регионе.
Чечня: хозяин своего оклада
Исключительно простая система начисления зарплаты высших чиновников действует в Чечне. В 2007 году своим указом глава Чечни Рамзан Кадыров утвердил положение об оплате труда всех республиканских чиновников. Кадыров сам назначает зарплату себе — и всем местным чиновникам, включая глав районных администраций. Согласно положению, зарплата должностных лиц в Чечне складывается из ежемесячного денежного вознаграждения в фиксированной сумме, денежного вознаграждения и денежного поощрения; доход главы республики подчинен этой же схеме.
Похожая система расчета зарплат должностных лиц действует на федеральном уровне. Отличие ее в том, что денежное поощрение федералов состоит из 3,9 денежного вознаграждения, в то время как высшим чеченским чиновникам поощрений не полагается вовсе. Несмотря на это, сейчас зарплата Кадырова выше зарплаты федерального министра. Денежное вознаграждение главы Чечни составляет 175 тысяч рублей, а зарплата, соответственно, 350 тысяч рублей. Денежное вознаграждение федерального министра, по подсчетам «Ленты.ру», — больше 69 тысяч рублей, что дает зарплату почти в 270 тысяч рублей. Кроме того, ежеквартально к заработку федерального министра прибавляется еще одно денежное вознаграждение. Кадырову и его высокопоставленным подчиненным раз в год полагаются два дополнительных денежных вознаграждения.
До июля 2012 года, когда появился очередной указ об оплате труда лиц, замещающих госдолжности Чеченской республики, зарплата Кадырова была на 80 тысяч рублей (или на 30 процентов) меньше — 270 тысяч. Теперь же она почти вдвое превышает заработок Воробьева на посту врио губернатора Московской области и соответствует уровню зарплат высших чиновников администрации президента, в частности, советников президента и замглавы администрации руководителя государства. При этом бюджет Московской области в 2012 году был исполнен с профицитом (в 75 миллиардов рублей на 1 декабря), в то время как бюджет Чечни в тот же период имел дефицит в два миллиарда рублей (а 71,3 миллиарда из 85,5 миллиарда дохода республиканской казны составляли безвозмездные поступления от других бюджетов).
Камчатский край: больше надбавок
Самая сложная (из рассматриваемых трех) система начисления зарплат губернатору — на Камчатке. Заработок местного губернатора Владимира Илюхина начисляется по правилам, описанным в федральном законе «О госслужбе» (правила из этого закона используют для начисления зарплат госслужащим в большинстве регионов). Согласно закону о госдолжностях Камчатского края, денежное вознаграждение высших чиновников состоит из должностного оклада, к которому прибавляются еще 3,25 оклада в качестве денежного поощрения, 30 процентов оклада за выслугу лет, два оклада за особые условия государственной работы, неограниченного размера премия и надбавка за работу с секретными сведениями, размер которой в законе не указан. Кроме того, губернатору, как и другим лицам, замещающим госдолжности Камчатского края, полагается ежемесячная материальная помощь в размере 16,67 процента от должностного оклада. Должностной оклад губернатора Камчатки Владимира Илюхина невелик — 16960 рублей. Все известные слагаемые дают главе региона зарплату примерно в десять раз больше — 165057 рублей, и это без учета северной надбавки (минимум 80 процентов к заработку) и районного коэффициента (минимум 1,8). Эти надбавки значительно увеличивают зарплату камчатского губернатора — реально она может превышать 485 тысяч рублей. В одном из интервью Илюхин говорил, что большие северные зарплаты съедает продуктовая корзина, которая очень дорога на Камчатке. Впрочем, тогда речь шла о среднем заработке по краю, который составляет 40 тысяч рублей.
Как и в Чечне, на Камчатке бюджет 2012 года был дефицитным. Дефицит бюджета составлял 2,5 миллиарда рублей при доходах в 47,5 миллиарда рублей (то есть больше 20 процентов).
* * *
При средней зарплате в регионе в 40 тысяч рублей оклад камчатского губернатора, равный 17 тысячам рублей, выглядит таким же странным, как и «стартовые» 7,4 тысячи губернатора Московской области. Впрочем, так вообще устроена госслужба в России: мизерные оклады, на повышение которых общественность почти не обращает внимания, плюс надбавки, о которых мало что известно. Путь Кадырова в этом смысле выглядит более честным, хотя происхождение его денежного вознаграждения в 175 тысяч вообще покрыто мраком. По всей видимости, глава Чечни воспользовался нормой из статьи 50 закона «О госслужбе», которая позволяет устанавливать отдельным (не названным в законе) должностям денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения. В таком случае денежное вознаграждение высших чеченских чиновников содержит в себе оклад и все стандартные чиновничьи надбавки (оклад за классный чин и доплаты за выслугу лет, особые условия работы, допуск к секретным сведениям), за исключением премий и ежемесячных денежных поощрений. В 2002 году так же, к примеру, поступил президент Владимир Путин, установивший денежное вознаграждение для себя и премьер-министра в размере 63 тысяч и 50400 рублей соответственно. К слову, денежное вознаграждение министра обороны, бывшего губернатора Московской области Сергея Шойгу сейчас составляет 65 тысяч рублей. Правда, ему полагается еще масса надбавок.
Теоретически, учитывая особенности российского законодательства, и губернаторы, и президент могут назначать себе зарплаты любых размеров. Закона, который бы устанавливал единый порядок начисления зарплат лицам, замещающим госдолжности Российской Федерации, не существует. Закон «О системе госслужбы» говорит только о существовании высших российских чиновников, но их деятельность не регулирует. Закон «О госслужбе» также упоминает о таких чиновниках, но совсем не в том месте, где идет речь о зарплатах. Статья 85 Бюджетного кодекса предоставляет региональным госорганам возможность самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда региональным госслужащим, однако губернаторы к числу таких служащих не относятся (по закону «О госслужбе» это чиновники, которые обеспечивают деятельность должностных лиц). Соответственно, о зарплате губернаторов не говорится и в этом законе.
Очевидно, губернатор Санкт-Петербурга Полтавченко был прав, когда потребовал вывести свою должность из реестра государственных должностей региона, а его правительство не ошиблось, написав специальный закон «О губернаторе Санкт-Петербурга», в котором описывается система начисления зарплаты губернатору (она, впрочем, так же загадочна, как и в остальных регионах). В ряде других субъектов Федерации — в частности, в Калининградской области — оклад губернатора и система начисления ему зарплаты описаны уже в специальных законах, а зарплата главы региона «отвязана» от зарплат его непосредственных подчиненных. Однако в Московской области, в Чечне и на Камчатке это не так. Хотя в Московской области даже есть специальный закон «О губернаторе», в нем сказано лишь о праве главы региона получать зарплату. Во всех трех регионах губернаторов считают скорее «первыми среди равных» лиц, замещающих государственные должности, — и, соответственно, описывают их зарплаты в совместных законах или указах. Хотя ни одно из региональных должностных лиц, за исключением губернатора, не включено в федеральный перечень госдолжностей.
Когда-то предполагалось, что заработки всех лиц, замещающих госдолжности России, будут урегулированы специальными федеральными законами. В ожидании этих законов в 1997 году президент России Борис Ельцин подписал указ «О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации». Документ распространялся на многих чиновников из перечня государственных должностей, утвержденного Ельциным двумя годами ранее. Указ продолжает действовать до сих пор, изменения в него вносит уже четвертый президент подряд (сам Ельцин, Дмитрий Медведев и дважды Владимир Путин). Губернаторов в перечне нет, но, к примеру, в Сахалинской области зарплату губернатора (и других высокопоставленных должностных лиц) исчисляют исходя из обозначенного в этом указе размера денежного вознаграждения федерального министра (шесть тысяч рублей на 1997 год; с тех пор не раз случались повышения). Ссылка на указ Ельцина 1997 года выглядит логичной и сразу снимает вопросы о происхождении заработка губернатора. Тем более что косвенно должности губернатора и федерального министра соотносит закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов России». Этот документ накладывает на губернаторов те же ограничения, что и на федеральных министров. Однако популярностью в губернаторском корпусе такой подход отчего-то не пользуется.
