Как в шелках…
Предельный размер государственного долга Иркутской области к 1 января 2009 года достигнет 16,1 миллиарда рублей. Такой показатель заложен в бюджете региона на этот год. Объем госдолга определяется ежегодно при принятии бюджета, и ежегодно он оказывается больше, чем в предыдущем году, что неудивительно с учетом роста бюджета в целом.
Например, верхний предел областного государственного внутреннего долга, по состоянию на 1 января 2008 года, закладывался в размере 11,067 миллиарда, при этом доходы регионального бюджета на 2007 год предусматривались в размере 41,06 миллиарда. В 2008 году доходы сформированы в объеме 52,9 миллиарда рублей.
В относительном выражении доля госдолга также подрастает. Так, в объеме доходов областного бюджета без учета финансовой помощи в 2003 году этот показатель был равен 21,4, в 2007 году – 28,6 процента. В 2008 году он, по прогнозу администрации, достигнет 42,4 процента от объема бюджетных доходов без учета безвозмездных поступлений. Растут и расходы на обслуживание госдолга, которые в 2008 году предполагаются на уровне 747 миллионов.
У нашего ближайшего соседа – Красноярского края – в конце 2007 года госдолг составлял всего 3 миллиарда рублей, или 4 процента от собственных доходов. О том, что темпы роста госдолга превысили показатели, при которых можно не обращать на это внимания, и в позапрошлом году, и в прошлом говорили депутаты Законодательного собрания и Государственной думы РФ, аудиторы Контрольно-счетной палаты. Однако именно в конце 2007 года эта тема зазвучала настолько остро, что парламентарии стали требовать приоритетного направления средств на погашение госдолга, а администрация в свою очередь заявила о работе над концепцией его сокращения.
ОТКУДА ЕСТЬ ПОШЕЛ…
Согласно записям в долговой книге Иркутской области, по данным на 1 февраля 2008 года, госдолг представлен государственными ценными бумагами (общая сумма обязательств – 12,6 миллиарда рублей), бюджетными кредитами, полученными областью от бюджетов других уровней (959,7 миллиона) и договорами о предоставлении государственных гарантий (13,5 миллиона). Из шести выпусков ценных бумаг, включенных в книгу, обязательства по самым ранним из них возникли в 2005 году, погашение самых поздних запланировано на 2012 год. В частности, в 2005 году было размещено два выпуска ценных бумаг области (или областных долговых обязательств – ОДО) объемами 1,5 и 0,9 миллиарда рублей, в 2006-м – 3 и 1,2 миллиарда, в 2007-м – 2,2 и 3,8 миллиарда. Таким образом, в прошлом году область заняла путем выпуска своих ценных бумаг 6 миллиардов рублей – рекордная сумма за всю историю ОДО.
Обязательства по бюджетным кредитам возникли в 1994–2003 годах. Самые старые из них – задолженность перед Минфином по централизованному кредитованию организаций агропромышленного комплекса (рассчитано до 2010 года, размер – 75,5 миллиона) и организаций, осуществляющих завоз на Крайний Север (до 2010, 18,8 и 71,1 миллиона). Долговое обязательство в пользу правительства РФ по строительству медицинского диагностического центра возникло в 1997 году. Сумма в 82,7 миллиона была выдана на срок до 2008 года.
С 2003 года ведется реструктуризация задолженности по Ангарской швейной фабрике и заводу «Востсибэлемент». В 1995 и 1997 годах, когда Минфин выдавал этим предприятиям кредиты на приобретение оборудования, обладминистрация выступила поручителем. Однако ни завод, ни фабрика не смогли расплатиться с кредитором. На момент принятия региональными властями договора перевода долга за АШФ числилось 13,47 миллиона долларов, за «ВСЭ» – 1,6 миллиона. Плюс пени и штрафы – около 7 миллионов долларов на двоих. Договоры о переводе долга на регион подписаны 31 декабря 2003 года. Этому предшествовали долгие споры: часть представителей региональной власти выступала против того, чтобы вешать такой груз на областной бюджет, другие заявляли, что раз предприятия находятся в области, то и рассчитываться за них должна область. Задолженность по этим двум кредитам превышает 540 миллионов рублей.
В последующие годы составляющие госдолга не были столь экзотическими, как во времена «дикого капитализма», и теперь он формируется за счет обязательств двух видов – банковские кредиты и ценные бумаги.
ДОРОГА ИЗ ГОСДОЛГА
Тема госдолга традиционно обостряется осенью, когда начинается процесс принятия бюджета. Именно тогда администрация объявляет предельный объем заимствований, закладываемый в проект главного финансового документа, ужасая депутатов и величиной суммы, и ее ростом по отношению к предыдущему году. Так, по оценкам председателя бюджетного комитета ЗС Геннадия ИСТОМИНА, высказанным в сентябре 2006 года, за последние несколько лет объем госдолга вырос весьма значительно, увеличившись с 2,4 миллиарда рублей на 1 января 2002 года до 6,6 миллиарда на 12 сентября 2006-го. Член бюджетного комитета ЗС Павел ЗОРИН назвал темпы роста госдолга впечатляющими, заявив, что прогнозируемый прирост доходов не позволит покрывать взятые в долг средства.
В октябре того же года первый заместитель председателя бюджетного комитета Государственной думы РФ Виталий ШУБА, отвечая на вопрос о планах администрации по увеличению госдолга на 1 января 2008 года до 37,8 процента от доходов, или до 11,8 миллиарда рублей, заявил, что эта тенденция вызывает опасение, поскольку на фоне наращивания долговых обязательств «не видно прорыва по налоговым поступлениям». Так, по данным на 1 октября 2006 года, рост налоговых доходов бюджета составил 112 процентов (в 2005 году на эту же дату показатель был равен 122, в 2004 году – 124 процентам). При этом по России этот же показатель равнялся 127 процентам. Привлекая средства в кредит, необходимо снижать объем ранее накопленной задолженности, заметил Шуба. В качестве примера он привел ситуацию с госдолгом РФ, который несколько лет назад составлял 120 процентов валового внутреннего продукта, а теперь равен немногим больше 32 процентов ВВП.
Администрация не разделила высказанные депутатом опасения – тогдашний заместитель главы администрации региона Сергей ВОРОНОВ заявил, что рост госдолга не страшен, если им эффективно управлять. Через год, осенью 2007-го, администрация сообщила, что к 1 января 2009 года доля госдолга превысит 40 процентов объема доходов областного бюджета. Депутаты Законодательного собрания оценили такой показатель как абсолютно неприемлемый. Юрий ФАЛЕЙЧИК на заседании бюджетного комитета подчеркнул, что повышение объема долговых обязательств приведет только к видимому благополучию, а на деле формируются огромные долги, выплата которых будет осуществляться уже за пределами срока полномочий действующих губернатора и областного парламента. Он предложил ввести в текстовую часть законопроекта о бюджете статью, согласно которой дополнительные доходы бюджета должны быть направлены исключительно на финансирование дефицита и погашение госдолга. На сессии ЗС депутат развил свою мысль: «Если не принять мер, то этот долг просто убьет будущего губернатора и будущих депутатов Законодательного собрания, Иркутской области придется объявлять дефолт».
С депутатами согласился и председатель Контрольно-счетной палаты Иркутской области Василий МИТРОФАНОВ. Впрочем, он говорил об этом еще на публичных слушаниях по проекту бюджета, когда документ только поступил в ЗС. При этом глава КСП отметил, что в этот раз администрация сократила долю кредитов и увеличила долю ОДО. Он подчеркнул, что не может оценить, хорошо это или плохо, но заметил, что еще год назад бюджетный комитет ЗС советовал администрации осторожнее обращаться с таким инструментом, как долговые обязательства.
То, что высказанные опасения оказались небезосновательны, подтвердило время – в 2007 году ситуация на фондовом рынке сложилась таким образом, что разместить ценные бумаги стало и труднее, и дороже. Так, по данным на август, с начала года размещение долговых обязательств не проводил ни один регион РФ, хотя обычно к этому времени размещения шли одно за одним и весьма успешно, то есть деньги привлекались по ставке ниже той, что предлагали банки. Осенью ситуация начала улучшаться, и до конца года область разместила почти весь запланированный объем ОДО – те самые рекордные 6 миллиардов, гасить которые придется будущей региональной власти – в 2012 году.
ВСЕ ПОЗНАЕТСЯ В СРАВНЕНИИ
По данным Минфина РФ, на 1 декабря 2007 года долговые обязательства Иркутской области составляли 8,2 миллиарда рублей. Из этой суммы большая часть – 6,6 миллиарда – приходилась на займы региона, 1,15 миллиарда – на кредитные соглашения и договоры, 469,6 миллиона – на бюджетные кредиты. По сведениям того же министерства, приведенным в результатах мониторинга соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса и качества управления бюджетами, по данным на 1 октября 2007 года, требования к предельному объему госдолга Иркутской областью соблюдены. Так, в Иркутской области показатель равен 0,23 при допустимом 1 (в прошлом году он был больше – 0,268). Предельный объем затрат на обслуживание госдолга не должен превышать 15 процентов всех расходов бюджета субъекта РФ (в Иркутской области он равен 0,012 процента при допустимом 0,15, показатель прошлого года – 0,011). Казалось бы, запас еще есть, пока область даже не приблизилась к критическому уровню.
К тому же, аналитики приводят успокаивающие сравнения. Так, доля госдолга Иркутской области в доходах бюджета к 1 января 2009 года достигнет уровня Парижа. По данным компании Standard & Poor`s, опубликованным агентством «Сибирские новости», показатель французской столицы составляет около 43 процентов. Аналитики оценивают этот показатель как консервативный для европейских стран, где уровень долговой нагрузки субфедеральных органов власти может доходить до 100–200 процентов. Например, Милан имеет долг в 225 процентов по отношению к текущим доходам. Вместе с тем необходимо учитывать, что такой уровень возможен в условиях намного более устойчивой экономики, стабильных и благоприятных межбюджетных отношений и доступности выгодных заимствований на 10–20 лет вперед.
В России управляемый уровень долга заметно ниже. Один из наиболее высоких уровней долговой нагрузки сегодня наблюдается у администрации Московской области – около 45 процентов в 2006–2007 годах. Средний показатель по российским регионам составляет порядка 13–15 процентов в 2007 году.
В случае с Иркутской областью обеспокоенность вызывает тот факт, что рост долга происходит на фоне низкого уровня текущего баланса бюджета (он показывает, в какой мере текущие расходы покрываются стабильными текущими доходами). В 2006 году такой баланс у Приангарья был близок к нулю, в отличие от Московской области, где он составил 10 процентов. Это обстоятельство ограничивает возможности Иркутской области обслуживать и погашать свои долговые обязательства за счет собственных источников в случае ухудшения ситуации на рынке заимствований, цитируют «Сибновости» аналитиков Standard & Poor`s.
Региональные эксперты в области финансов развивают осторожные высказывания экспертов московских, напоминая о том, что в 90-е годы обладминистрация исповедовала принципы одалживания только на инвестиционные проекты. Теперь же заимствования служат, в основном, для покрытия текущих расходов, то есть, как выражаются иногда депутаты, «на поддержание штанов». Любой заем – это жизнь за счет следующих поколений, и если заемные средства инвестируются, то можно рассчитывать на получение отдачи от них в будущем. У нас же они проедаются, причем с каждым годом все в большем объеме. Но даже если отставить морально-этический аспект, то и с экономической точки зрения направление взятых в долг денег на текущие расходы чрезвычайно невыгодно. Регион получает нагрузку на обслуживание тела долга и процентов по нему (расходы на эти цели в нынешнем году уже превысят 700 миллионов рублей), что сокращает возможности и направления средств на инвестиции, и финансирования текущих расходов.
ЧТО ДАЛЬШЕ
Конечно, пока Иркутская область выглядит весьма неплохо – ее кредитный рейтинг подтверждается на уровне В, прогноз Стабильный на протяжении нескольких лет, и это соответствует средней оценке российских регионов. В отношении перспектив пока эксперты настроены скорее позитивно. Так, аналитики Standard & Poor`s говорят о том, что долг Иркутской области в 2007–2010 годах будет умеренно повышаться, чтобы покрыть отрицательный баланс бюджета после капитальных расходов, однако он не превысит 40 процентов доходов. Более того, отмечают они, возможно, его уровень будет понижаться, если реализация крупных инвестиционных проектов (нефтегазовая, алюминиевая промышленность), недавно начатых в регионе, приведет к росту бюджетных доходов. Однако эксперты не исключают, что возможен и быстрый рост долга, в результате которого его уровень превысит 40 процентов доходов, что отрицательно скажется на рейтинге региона.
Основными условиями повышения рейтинга в будущем называются улучшение бюджетных показателей, включая текущий баланс бюджета на уровне более 5 процентов текущих доходов, повышение ликвидности и сокращение накопленной кредиторской задолженности муниципальных образований. Региональные эксперты подчеркивают, что для выполнения этих рекомендаций требуется немалая политическая воля – ведь для улучшения текущего баланса бюджета понадобится изыскать несколько миллиардов, что выглядит весьма сомнительно на фоне острой дефицитности областной казны (около 5 миллиардов рублей). А если учесть, что аналитики, как правило, высказываются максимально мягко, то прозвучавшие в этот раз оценки – серьезный звонок, на который необходимо обратить внимание. Тем не менее представители руководства области расценили заключение Standard & Poor`s как позитивное – рейтинг подтвержден на прежнем уровне, у области сохраняется репутация надежного заемщика – и никак не прореагировали, по крайней мере, публично, на высказанные рекомендации.
Дискуссии исполнительной и законодательной властей Иркутской области на тему заимствований при принятии бюджета закончились обещанием администрации разработать концепцию стабилизации долга. Директор департамента финансов Ирина БОНДАРЕВА привела несколько вариантов дальнейших действий: либо «заморозить» госдолг на уровне 40 процентов от объема бюджетных доходов без учета безвозмездных поступлений до 2010 года, либо снизить с прогнозируемых 42,4 процента до 35 в 2008 году и до 30 процентов – в 2009-м. Директор департамента назвала более приемлемой схему, по которой в 2008 году госдолг будет сокращен до 35 процентов, в 2009 – с прогнозируемых 51,2 до 40 процентов. Однако она подчеркнула, что для достижения таких показателей требуется 8 миллиардов рублей уже в этом и 11,9 миллиарда – в будущем году. Депутаты определили сроком разработки концепции 1 апреля этого года, подчеркнув, что к тому времени проект документа должен быть представлен в парламент с указанием этапов, сроков их выполнения и объема необходимых средств.
ГАЛИНА ТИМОФЕЕВА
Весь номер "Иркутской губернии" можно прочитать здесь: http://rubabr.com/ig/40.pdf