Лучших российских умов палата. Некоторые замечания навстречу Общественной палате Иркутской области.
С момента начала формирования организации, прошло менее года и рано говорить о том, что получилось и получилось ли вообще. Между тем, по коридорам власти Иркутской области давно перемещается проект закона «Об Общественной палате Иркутской области», а тема активно осуждается в СМИ.
Налицо симптомы начала регионального пути в палату или от нее.
Указом Президента № 1138 от 28 сентября 2005 года были утверждены первые члены Общественной палаты Российской Федерации (далее ОПРФ). Это люди, имеющие, в соответствии с законом особые заслуги перед обществом и государством. В их числе оказались православный митрополит, муфтий, лама, протестантский епископ, раввин, президент общественной организации «Ассоциация чеченских общественных и культурных объединений» и директор общеобразовательной частной школы «Наследник» (всего 42 гражданина России). В чем состояли особые заслуги каждого не сообщалось.
Видимо, авторы проекта исходили из механистического предположения, что высокая общественная ценность составных частей определит высокое качество при агломерации. То есть авторитет отдельных личностей передастся созданной с их участием структуре. Правильность теории еще подлежит проверке временем, но большим плюсом является публичная демонстрация самого факта наделения одинаковыми удостоверениями и периодического сбора в одном месте столь разных лидеров, от которых во многом зависит устойчивость российского общества. Сами лидеры вряд ли нуждаются в палате для транслирования наверх чаяний своих адептов: они могут напрямую общаться с первыми лицами государства.
Всего в ОПРФ назначается 126 граждан (по схеме 42+42+42). При этом, последние 84 члена представляют общероссийские и региональные общественные объединения. Идея заключается в том, чтобы призвать лучшие умы Отечества, по каким-либо причинам не попавшие в Государственную Думу и Правительство России, к обсуждению и решению насущных проблем народа.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2005 г. учреждено государственное учреждение – Аппарат Общественной палаты, установлена штатная численность работников – до 100 человек. Законом о федеральном бюджете на 2006 год на обеспечение деятельности ОПРФ отдельной строкой выделено 118 679 300 рублей или 942 тыс. руб./член. в год или приблизительно 35 000 долларов на одно лицо.
Критики отмечают, что с точки зрения юридической техники Федеральный закон об ОПРФ ущербен. Оперируя новыми в правовой системе понятиями «гражданское общество», «гражданская инициатива» законодатель не дает ответа на вопрос о том, что он имеет ввиду конкретно. Статья 1, где должно было бы содержаться определение учреждаемой организации в политической системе общества содержит лишь указание на предмет деятельности:
«…обеспечение взаимодействия граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».
Трудным для толкования является уже само выражение «взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти…». Остается неясным, почему представители народа в органах государственной власти (депутаты Думы и законодательных собраний) не могут взаимодействовать с народом (который и есть избиратель) и учитывать его потребности за зарплату без палаты.
В статье 18 Конституции Российской Федерации сказано, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». На страже Конституции тоже есть перечисленные в Конституции специально из бюджета оплачиваемые люди. У них есть аппарат и службы, которые должны выявлять и своевременно докладывать потребности и интересы граждан, а также контролировать деятельность органов власти в направлении улучшения жизни народа. Кроме того, отдельные члены ОПРФ как, например, Эдуард Сагалаев или Николай Сванидзе могут показывать государству граждан с их потребностями по телевизору, а Павел Гусев рассказывать о гражданских инициативах в «Московском комсомольце». Недавние репортажи с баррикад в Южном Бутове это подтвердили.
Примечательно, что в своем заключении на законопроект об ОПРФ от 30 ноября 2004 г. Правительство России указывало на неопределенность в вопросе о статусе, но это замечание было проигнорировано обеими палатами Федерального Собрания и Президентом.
Иркутская область не обязана формировать у себя общественную палату, хотя такую возможность Федеральный закон допускает. Палаты созданы в Белгородской, Липецкой, Московской, Тамбовской, Тульской и других областях (субъектах Российской Федерации). Однако при принятии такого решения представляется важным, чтобы региональный законодатель учел федеральный промах и ответил на вопрос, чем является Общественная палата: унитарным предприятием, учреждением или иной специальной формой некоммерческой организации, дополняющей систему государственной защиты прав и свобод граждан на территории Иркутской области.
Между тем, само по себе несовершенство закона не является достаточным поводом к бездействию членов ОПРФ. Плохую пьесу могут спасти хорошие исполнители. Как видно из информации, помещенной на Интернет-сайте ОПРФ, принят регламент, сформированы комиссии и рабочие группы, ведется текущая работа с обращениями граждан и общественных объединений. За пределы Садового кольца эта работа сможет выйти, если будет давление из регионов, как со стороны общественных объединений, так и общественных палат субъектов Российской Федерации.
В качестве одной из функций ОПРФ Федеральный закон указывает общественную экспертизу проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов. Заключения экспертизы носят рекомендательный характер, но подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органами власти.
Большинство членов назначенных ОПРФ не обладают специальными познаниями в области правотворчества, но вполне могут компетентно высказаться по вопросам концепции и ожидаемого резонанса от предлагаемых новшеств. При этом они не связаны парламентской фракционной дисциплиной и могут руководствоваться только нормами этики. Другое дело, что как раз эти нормы и не позволят наиболее авторитетным членам ОПРФ вступить в открытую полемику с государством, либо санкционировать такую полемику.
При формировании Общественной палаты Иркутской области, а возможно и в самом законе, следует учесть особенности статуса лидеров религиозных объединений. Их мнение и пожелания, возможно лучше учитывать в рамках иных форм. Возможно, не следует объявлять граждан, назначаемых в палату, особо заслуженными, поскольку сложно такие оценки раздавать при жизни. Желательно исключить также загрузку палаты «свадебными генералами» - людьми и без того сверх меры занятыми на основной работе или по состоянию здоровья не способными серьезно заниматься общественной деятельностью.
Следует помнить, что по правовому положению ОПРФ не является правозащитной организацией в том понимании, какое было сформировано еще советской традицией. Правозащитники не только не имели и стараются, на сколько это возможно, сегодня не иметь отношения к государству, но и для достижения поставленных целей привыкли использовать так называемые негативные или протестные методы воздействия на власть (акции неповиновения, пикеты, голодовки и т.п.).
Очевидно, что создание государством правозащитной организации в классическом понимании и не планировалось. Не вытекает это и из закона, хотя демарши отдельных членов палаты не исключаются. Логика закона в даровании народу дополнительного совещательного голоса: просвещенная власть может себе позволить интеллектуальный противовес по-армейски дисциплинированному парламенту. Такая организация должна быть сформирована главным образом из интеллигенции, которая и есть основной потенциал и гарантия будущего нации.
В целом, экспертная функция ОПРФ представляется полезной, но не следует ожидать «взрывной» критики, тем более противостояния. Совещательный голос будет мягким. Важна уже сама возможность проговорить в таком кругу проблему и услышать себя в этом проговаривании.
К качестве направлений деятельности ОПРФ в законе указаны зашита прав общественных объединений, поддержка гражданских инициатив и мониторинг состояния гражданского общества. В число защищаемых и поддерживаемых должны попасть не только и без того официально поддерживаемые властями профсоюзы и «титульные» религиозные объединения, но и организации, преследующие творческие, благотворительные, научные и экологические цели. Особенно это важно для региональных и местных общественных организаций, когда сам факт признания их правосубъектности поощряет граждан к инициативе и позволяет пробовать говорить с властью на равных.
Первое представление о деятельности ОПРФ возможно будет получить при прочтении ежегодного доклада о состоянии гражданского общества в Российской Федерации, который с соответствии со ст. 22 Федерального закона должен быть опубликован в собственном периодическом печатном издании. Логично предположить, что в докладе будет содержаться ответ, с какой эффективностью потрачены 118 679 300 рублей из кармана налогоплательщиков. Возможно, критика сменится на выражение признательности. Просто у ОПРФ плохой PR.
Что касается Общественной палаты Иркутской области, то нужно ее создавать для содействия развитию на территории региона общества свободных граждан. Прямая выгода показать потенциалным инвесторам и федеральным бюрократам, что государственная власть области отошла от принятой в ПВО системы «свой-чужой» и опирается на широкую поддержку людей с незамутненным сознанием. В этом залог стабильности. Нельзя отказываться и от предлагаемого Федерацией двустороннего информационно-финансового канала «ОПРФ – общественная палата субъекта РФ – общественные организации на местах». Передовой регион не может ехать в последнем вагоне.
Вячеслав Плахотнюк
Статья подготовлена в рамках обсуждения первых итогов деятельности Общественной палаты Российской Федерации, а также в связи с возможным учреждением Общественной палаты Иркутской области.