Доклад Генерального прокурора Владимира Устинова на расширенном заседании коллегии Генпрокуратуры. Полный текст.
Уважаемый Владимир Владимирович!
Уважаемые коллеги!
Прошла, наконец, череда праздников, и мы имеем возможность обсудить не только как выполнены установки президента России о повышении действенности прокурорского надзора, сформулировать приоритеты и задачи на перспективу. Убеждён, что сегодня, в присутствии руководства страны, коллег из смежных ведомств, представителей ведущих средств массовой информации - самое время обсудить, применительно к нашей работе, ряд принципиальных моментов российской действительности.
Ведь многие тенденции, противоречия и болячки общественного развития рельефно видны как раз через призму деятельности прокуратуры. Она своим влиянием проникает во все клеточки социального организма. А этот организм серьёзно болен. И причины болезни искать давно пора в области сознания.
"Если у общества утрачено понятие греха и стыда, то порядок в нём может поддерживать только полицейский". Однако когда каждый день приносит очередное сообщение о мздоимце-чиновнике или "оборотне в погонах", наступает логический итог. Сам "полицейский" не может не быть прямым порождением общества, утратившего понятие греха и совести. Со всей беспощадностью нам является не только итог нравственного падения и духовного оскудения человека и общества, но и осознание, что без духовно-нравственного оздоровления нации у России нет будущего ни в экономическом, ни в правовом, ни в любом другом смысле.
Проблема не только и не столько в изъянах государственной системы, в несовершенных законах и нечестных чиновниках. Это не только и не столько болезненный выход из хаоса и разрушений начала 90-х годов. Десятилетие "реформ" продемонстрировало глубокое заблуждение либералов постсоветской формации. Они уповали на всесилие "правильных" экономических доктрин, идеальных общественных институтов, на чудодейственную силу рыночных механизмов, которые, якобы, сами по себе стимулируют в каждом и в обществе в целом энергию к созиданию. Мыслилось, что в условиях долгожданной свободы эта чудодейственная сила приведёт к расцвету каждого и всех. Но свобода, лишённая нравственных ограничений, выведенная за рамки добра и зла, логично обернулась рабством плоти и гордыни, торжеством самых низменных инстинктов. Русский обыватель и российский интеллигент оказались одинаково падки на искушение.
"Реформаторы" не осознавали, что восстановление безусловного права человека на собственность и возрождение предпринимательской свободы нельзя вырывать из системы ценностей, в которой богатство есть результат созидательного труда, а труд - это долг перед людьми. В своей горькой прокурорской практике мы сталкиваемся с одной и той же ситуацией. Как только в человеке исчезает духовность, как только её съедает своекорыстие, спекулятивное отношение к миру, он становится на путь преступления.
Правовое государство неосуществимо, если не будет понятия "неблагородный поступок", который оценивается мерой добра и зла. Если исчезнет подлинный источник нравственности и морали - представление о грехе. Давно известно: честный человек останавливается гораздо раньше, чем вступает в силу закон, а благородный человек - ещё раньше.
Самая разветвлённая правовая и карательная система не сможет удержать человека от преступления, если он готов преступить нравственный закон. Жалкой предстаёт судьба государства, в котором законопослушание диктуется одним лишь страхом перед уголовным наказанием.
Россия в последние годы вырвалась из оков общественной лжи. С гласностью явилась правда. На пороге - честность и искренность отношений. Мы, прямо скажем, в страданиях вынашиваем национальную идею. Верю, что одной из её составляющих будет высокая духовность нашего общества. И здесь надо полностью использовать наш арсенал воздействия на общество.
1
Оценивая итоги ушедшего года, следует отметить, что для большинства прокуратур главное состояло в том, чтобы проверки исполнения законов, расследование уголовных дел, участие в судах стали максимально эффективными. Цифры хотя и скучная материя, но без них не обойтись. За год через руки прокуроров и следователей прошло свыше 3 млн. дел и материалов. Следственным аппаратом окончено расследование около 118 тыс. уголовных дел, в том числе - 27 тыс. - об убийствах, более 7 тыс. - о коррупции и взятках. Выявлено 1 млн. 616 тыс. различных нарушений законодательства и 199 тыс. незаконных нормативных актов. В интересах общества и государства предъявлено 153 тыс. исков на миллиардные суммы. К ответственности привлечены почти 108 тыс. нарушителей закона.
Словом, прокурорам есть что сказать российскому обществу. Подробный доклад о работе направлен президенту России и Федеральному Собранию.
А сейчас позвольте доложить о наиболее актуальных направлениях нашей деятельности, которые зеркально отражают злободневные социально-экономические реалии.
2
На первое место нужно поставить защиту прав граждан, заботу о простых жителях городов и сёл, особенно слабо защищённых.
Есть такое рассуждение: странный, ненатуральный народ эти старики. Они не родятся, а только умирают. Но всё равно не переводятся. Тот, кто рассуждает подобным образом, забывает, что со временем сам пополнит их ряды. Говорю это отнюдь не для морали. А для того, чтобы прокуроры никого не давали в обиду.
Во многих регионах идут акции протеста, связанные с заменой льгот на денежную компенсацию. Люди перекрывают дороги, блокируют административные здания. Отчасти это происходит потому, что местные власти не хотят слушать людей, не принимают мер к исполнению положений закона. Стращают людей правоохранительными органами. Нельзя допустить, чтобы закон о замене льгот обернулся для граждан унизительным хождением по инстанциям.
Не менее важно обеспечить права граждан в жилищно-коммунальном секторе. Рынок потребительских услуг здесь формируется, не особенно сообразуясь с требованиями закона. Граждане вынуждены обращаться с жалобами на несоблюдение элементарных прав: отсутствие тепла, воды, необходимого ремонта. В некоторых регионах жителям каждый год приходится приспосабливаться к жизни, а по сути выживать.
Реагируя на такие нарушения, прокуроры внесли почти 5 тысяч представлений, трём тысячам виновным объявили предостережение, свыше тысячи их привлекли к административной ответственности. Наиболее активно в этой сфере поработали прокуроры в Камчатской, Иркутской, Нижегородской, Мурманской, Волгоградской областях, Красноярском крае. Во многих случаях прокурорское вмешательство позволило изменить положение, а людям - получить тепло, воду и свет.
Там, где нарушения носили уголовно наказуемый характер, расследованы уголовные дела. Их в субъектах Федерации оказалось 73.
Безусловно, не прокуратура должна ремонтировать теплотрассы, завозить топливо, контролировать работу коммунальных служб. Но через представления, иски и уголовные дела она должна заставлять должностных лиц выполнять возложенные на них обязанности. Не оглядываясь на высокое положение или социальный статус. Я имею в виду, прежде всего, губернаторов, мэров, глав администрации. Это их святая обязанность заботиться о населении.
Иногда приходится слышать, что для наведения порядка в коммунальном секторе у прокуроров мало возможностей. Сразу скажу - подобные рассуждения лишь подтверждают известное правило: кто хочет - делает, кто не хочет - ищет причину.
Возьмите Красноярский край. Там прокуроры обращаются в суд с заявлениями о признании бездействия коммунальщиков незаконным. К примеру, в Сухобузумском районе местная птицефабрика провалила подготовку к зиме. В результате под угрозой оказалось теплоснабжение домов и социальных объектов целого посёлка. Представление, а вслед за ним - предостережение не помогли. Зато, когда по иску прокурора суд вынес решение о признании незаконным бездействия руководителей птицефабрики и установил срок завершения ремонта котельной, тепло в дома пришло точно в назначенное судом время.
Основательно добавляют напряжения в обществе нарушения, связанные с невыплатой зарплаты. Задолженность бюджетникам разных уровней, по данным Федеральной службы госстатистики, составляет 1,3 млрд. рублей, а внебюджетных организаций - в 13 раз больше. Реальная задолженность, думаю, ещё выше. Далеко не все организации, особенно среднего и малого бизнеса, официально сообщают о размерах задолженности. Часто из-за боязни потерять работу люди вынуждены трудиться без соответствующего вознаграждения. Но там, где они доведены до крайности, люди устраивают пикеты, объявляют голодовки.
В восстановлении справедливости не должны быть в стороне полномочные представители президента Российской Федерации. Важно, конечно, точно описать в докладе президенту социально-экономическую обстановку в том или ином регионе округа. Но гораздо труднее, как того требует Положение о полномочном представителе, самому полпреду организовать в округе работу по реализации социальной политики государства.
Вся Россия взбудоражена сообщениями о голодовках работников уральских предприятий. Из-за длительной невыплаты зарплаты люди решились на крайнюю форму протеста. Прокуратура, вникнув в ситуацию, возбудила уголовные дела. Несколько должностных лиц арестованы. Но кто-нибудь видел, что с голодающими беседовали уважаемый губернатор Свердловской области или полномочный представитель Президента? Петр Михайлович, как мне доложили, лишь сведения собрал, да совещания провел и на том успокоился. Думаю, что у полпредов Президента прав не меньше, чем у прокуроров.
Надо признать, что в начале года многие прокуроры плохо следили за тем, что происходит в сфере оплаты труда. Вмешивались только тогда, когда ситуация, как говорится, припекла. Судебные приговоры по статье 145.1 УК имелись всего на 9 недобросовестных работодателей. Я был вынужден направить всем специальную телеграмму с требованием по каждому случаю преступного поведения работодателей возбуждать и расследовать уголовные дела. Обстановка изменилась. Если за весь 2003 год расследовалось 109 дел, то в 2004-м - в десять раз больше. Выделю прокуратуры регионов Приволжского федерального округа. Там на 1 декабря было возбуждено 355 уголовных дел: 57 - в Башкортостане, 43 - Ульяновской, 37 - Саратовской, 35 - Оренбургской, по 26 - в Чувашии и Пермской области. Более 200 дел направлено в суд, а по 130-ти уже состоялись обвинительные приговоры. Но главное, есть конкретные результаты. Задолженность людям в Оренбургской области уменьшилась на 228 млн. рублей, Ульяновской - на 128, Самарской - на 58, Пензенской - на 39, Кировской - на 29 млн. рублей.
Хочу отметить принципиальную позицию прокуратуры Республики Саха (Якутия). До недавнего времени эту прокуратуру упоминали, как правило, после слов "вместе с тем". С назначением туда нового прокурора ситуация начинает в корне меняться. Задолженность по зарплате в республике была колоссальной - 1,6 млрд. Прокуроры начали с исков. Их в интересах работников предъявлено 3,5 тыс. на 66 млн. рублей. В отношении работодателей, которые не считались с трудовым законодательством, возбудили 224 административных производства. По прокурорским документам каждый десятый был дисквалифицирован, а 250 - предостережены. Расследовано 20 уголовных дел. В итоге задолженность удалось "сбить" к 400 миллионам (1,6 млрд. и 400 млн. - почувствуйте, как говорится, разницу).
Перечень результативно сработавших прокуратур, безусловно, можно продолжать. Но хотел бы обратить ваше внимание на следующее обстоятельство. На то, что вы медленно раскачиваетесь в применении эффективных мер воздействия, которые уже опробовали коллеги.
В Чувашии для борьбы с невыплатой зарплаты такими оказались гражданско-правовые меры. За полтора года прокуроры направили в суды почти 12 тысяч заявлений. А как по отчётам обстоят дела в других регионах? Хакасия - 5 исков, Калининградская область - 4, Вологодская - 3, Читинская - 1, Бурятия - 0. А разве в этих регионах для исков нет оснований? Или те же уголовные дела. Здесь важна оперативность. А кому нужно дело, которое Корсаковская прокуратура Сахалинской области более года не может закончить? Видимо, только самому прокурору.
3
В надзоре за исполнением законов главными были не только права граждан на оплату труда и пакет услуг в коммунальном секторе. Прокуроры реагировали на другие острые вызовы социально-экономической жизни. Например, в Иркутской области из-за конфликта на двух предприятиях речного флота, которые обеспечивали "северный завоз", по реке Лена был перекрыт судовой ход. Большая вода грозила уйти, а судоходство замерло. В конфликт немедленно вмешалась прокуратура. В итоге за 6 дней удалось восстановить речную навигацию.
Или другой пример, но уже в Костромской области. Там объекты, которые входят в архитектурный ансамбль известного Ипатьевского монастыря, были переведены в собственность области. Прокуратура шесть раз "ходила" в арбитражный суд, пока эти объекты не вернулись в реестр федеральной собственности.
В центре внимания были вопросы конституционной законности. Обязанность исходить из закона и следовать закону в решениях властей с трудом пробивает себе дорогу. Незаконное нормотворчество в регионах - как многоголовая гидра. Едва ей отрубят одну голову, как тут же вырастает новая. С 2000 года опротестовано более 14,5 тыс. незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и почти 163 тыс. - органов местного самоуправления.
Причин, по которым пока не удаётся обеспечить единство правового пространства, множество. В определённой мере сказывается фактор интенсивного обновления федерального законодательства. Новые законы диктуют необходимость приведения региональных норм в соответствующий правовой режим. Нередко проблема упирается в то, что до сих пор не завершено разграничение компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации. Последние на свой страх и риск принимают правовые акты, не совпадающие с федеральными законами.
Нельзя сбрасывать и амбиции региональных элит. Особенно в вопросах, связанных с регулированием финансовых потоков и материальных ресурсов. Поэтому значительное количество нарушений допускается при издании правовых актов в бюджетной и налоговой сферах, регулировании оборота алкоголя и природопользования, регламентации услуг в жилищно-коммунальном секторе, лицензирования и предпринимательства.
В пресечении незаконного нормотворчества прокурорам приходится рассчитывать, преимущественно, на себя. Органы юстиции здесь - весьма слабые помощники.
Во-первых, они не проводят экспертизу правовых актов ненормативного характера. А в этих актах множество нарушений. Они касаются распоряжения денежными средствами субъектов Федерации. Ими на хозяйствующих субъектов возлагаются несвойственные функции, устанавливаются необоснованные льготы местным чиновникам и т.д. Не "смотрят" органы юстиции за актами органов местного самоуправления. А там незаконных, - море разливанное.
Во-вторых, - иные заключения юстиции без слёз читать невозможно. Большинство их касается формы, а не правовой сути. На-пример, в Астраханской области управление юстиции посчитало незаконным правовой акт областного представительного собрания только потому, что депутаты написали "областной бюджет", а надо было: "бюджет Астраханской области". Из составленных Астраханским управлением Минюста за год 14-ти заключений только два соответствовали всем требованиям. Какие тут нужны комментарии?
С 1 января с.г. вступил в силу Федеральный закон от 22 августа 2004 года, которым в целях разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов вносятся изменения в 152 федеральных закона. А ещё 112 федеральных законов полностью либо частично прекращают своё действие. Поэтому центру и регионам в кратчайшие сроки придётся провести большой объём законотворческой работы. И здесь мы не должны упустить ситуацию из-под контроля.
Особое внимание необходимо уделить правотворчеству муниципальных образований. В этом отношении стоит отметить активную работу прокуратуры Республики Мордовия. В начале она помогла в разработке местной правовой базы. Затем потребовала вести реестр принятых нормативных актов. Часто случалось, что правовой акт отменён или изменён, а об этом никто не знает. И вновь назначенные должностные лица тиражировали правовые ошибки предшественников. Теперь реестры ведутся во всех муниципальных образованиях.
Вместе с тем застарелой болезнью остаётся отставание надзора от развития событий. Опротестовываются и оспариваются акты, которые вступили в противоречие с федеральным законодательством ещё несколько лет назад. Например, прокурором Ивановской области в марте 2004 года принесён протест на противоречащий бюджетному законодательству областной закон "О системе оплаты труда…", который был принят шесть лет назад. Аналогичные примеры по актам в сфере бюджетных отношений можно привести по Пензенской, Сахалинской областям, Дагестану, Карелии, Хакасии. В Башкортостане, Удмуртии, Рязанской и некоторых других областях по 5-7 лет действовали незаконные акты исполнительной власти, регламентирующие отношения в сфере охраны лесов и пользования лесным фондом.
Куда мы глядели все эти годы? Впрочем, лучше поздно, чем никогда.
4
Ещё один приоритет - экологическая безопасность населения. Ежегодно прокурорами выявляется по 75-80 тыс. нарушений природоохранных законов.
Результативно работают прокуроры в Брянской, Иркутской, Пермской областях, Красноярском, Приморском краях, ряде других регионов. Но я бы выделил Волжскую природоохранную прокуратуру. И не только потому, что она выявляет треть всех нарушений.
Эта прокуратура поднимает пласты проблем, которые не решались годами. В частности, после её вмешательства бесхозные, затопленные и полузатопленные речные суда нашли собственников; на их утилизацию выделены средства, стали поднимать суда. Прокуратура предъявила более 400 исков и получила судебные решения о сносе коттеджей, бань, лодочных стоянок и других построек, которые незаконно были возведены в водоохранной зоне, а порой на самом берегу. Не говорю о скотомогильниках со спорами сибирской язвы. Прокуратура побудила, наконец, заняться обустройством захоронений больных животных. Недавно прокуратура "вышла" на новую проблему: захоронение медицинских отходов. Здесь тоже нет порядка.
Особенно тревожит то, что нет порядка в обращении с радиоактивными отходами и ядерными материалами. В Мурманской области комплексы по хранению отработанного ядерного топлива построены в 60-е годы прошлого века. Они слабо "держат", морально и физически устарели. А ведь там хранится около 17 тыс. кубометров радиоактивных отходов.
Дамокловым мечом над жителями Челябинской области висит ситуация, которую создало производственное объединение "Маяк". Сорок лет река Теча источает погибель живущим на ней сегодня и будущим поколениям. Я прошу своего заместителя в Уральском округе Золотова Юрия Михайловича вернуться к ситуации вокруг "Маяка". Если надо - возбудить уголовное дело. Но дойти до истоков, дойти до тех, кто сегодня не принимает мер к тому, чтобы предотвратить угрозу катастрофы.
5
Уважаемые коллеги! Если вы заметили, то до сих пор не прозвучали данные, которые характеризуют динамику и структуру преступных проявлений. Я бы рад это сделать, но не могу и не стану.
Не стану потому, что как Генеральный прокурор не имею права обманывать общество, руководителей страны, президента России. Высоко оценивая принципиальную позицию министра МВД Нургалиева Рашида Гумаровича, считаю, что задача по искоренению фактов укрытия преступлений лежит не только на МВД, но и на прокуратуре, которая должна более наступательно вести работу.
Уголовная статистика, к сожалению, отражает не истинное количество совершенных преступлений, а негодную практику их регистрации.
Сегодня милиция выполняет много функций. Но главная функция - это защита людей от преступных посягательств. А в сложившейся ситуации с регистрацией получается, что она объективно покрывает преступников, помогает им избежать заслуженного наказания, потому что часть преступлений вообще не регистрируется. Нет регистрации, значит, нет преступления. Следовательно, нет и правосудия.
А что есть? Есть издевательства над законностью и правами граждан. Есть весьма лукавые цифры.
За год выявлено и поставлено на учёт преступлений, ранее известных, но не зарегистрированных, практически столько же, сколько в 2003 году. Больше всего снова в Москве и Санкт-Петербурге, Свердловской, Кемеровской, Новосибирской областях, Алтайском крае, Республике Татарстан. Счёт идёт на тысячи преступлений.
Не регистрируя и укрывая преступления, милиция по существу вводит общество в заблуждение относительно масштабов преступности. Не зная размаха болезни, не определить способа лечения. Не определить, сколько требуется людских и материальных ресурсов, которые государство должно выделить на обеспечение общественной безопасности.
Словом, милиция рубит сук, на котором сидит. А чтобы совсем не свалиться с дерева и показать хоть какие-то результаты своей деятельности, она прибегает к фальсификации многострадальной статистики.
В Омской области, например, прокуратура, проверив обоснованность выставления в Информационный центр карточек на полторы тысячи преступлений якобы экономической направленности, сняла с учёта каждое пятое. Они оказались дутыми. Столько же "дутых" преступлений значились выявленными в сфере внешнеэкономической деятельности, совершённых организованными группами. По фактам фальсификации учётных документов возбуждено и расследуется уголовное дело. Такие же факты вскрыты в Амурской, Кемеровской, Камчатской и многих других областях.
В рядах блюстителей правопорядка немало тех, кто либо ходит на грани преступления, либо давно её преступил. За 2001-2004 гг. "кривая" преступности среди работников милиции выросла в разы. Выявление этих фактов - заслуга в первую очередь министра и службы собственной безопасности. Но до знания реального положения ещё далеко.
Реальное положение очень хорошо знают и чувствуют на себе простые граждане. Это их обращения за помощью остаются без последствий. Это они видят, как стражи порядка шастают по ларькам, набивая карманы рублями да бутылками.
Говоря об этом, я отнюдь не хочу очернить всех работников милиции, бросить тень на проводимую ими работу. Кому-кому, а прокурорам хорошо известны и её масштабы, и сложность, и опасность. Это они, защищая граждан, в том числе обманутых их коллегами-фальсификаторами, каждый день идут под нож и пули. Это они каждый день рискуют своим здоровьем и жизнью.
Но в тоже время я глубоко убеждён, что меры Министерства внутренних дел, руководителей региональных подразделений для наведения порядка должны быть более действенными и, если хотите, - более суровыми. В противном случае есть риск подорвать доверие населения к власти, потерять у людей остатки авторитета и уважения.
Что такой ситуации должны противопоставить прокуроры? Ответ очевиден, - продуманную и последовательную систему надзора. Остроту и принципиальность в реагировании на нарушения закона. Пока имеются лишь "островки" такой системы.
Например, в Челябинской области. Там прокуроры делают то же самое, что и в других местах. Отличие только в том, как это делается. Они больше работают не с бумагами, а с людьми, которые пострадали от преступных посягательств. Опросы, приглашения их в прокуратуру, анкетирование и ещё многое другое применяется для выявления фактов укрытия и нарушений в действиях работников милиции.
О действенности такой работы говорит небольшой, но показательный факт. Сотрудники нашего отдела в федеральном округе проехали по 10 городам и районам Челябинской области. Изучили более 40 тысяч материалов. Выявили и дополнительно поставили на учёт всего 17 малозначительных преступлений.
А вот другой регион - Усть-Ордынский Бурятский округ. В работе его прокуратуры даже намёка нет на уральскую организацию надзора. За целый год выявлено чуть больше 30 преступлений. Между тем работники отдела в Сибирском федеральном округе за две недели выявили почти 600 укрытых от учёта преступлений. В Новосибирской области бригада Генеральной прокуратуры восстановила на учёте более 200 преступлений. Столько же преступлений выявлено в Вологодской области. Причём среди укрытых там оказались 6 умышленных убийств, немало других тяжких преступлений. Почти 400 материалов пришлось отправить на дополнительную проверку. Не думаю, что условия работы и кадры прокуроров в Вологодской области существенно разнятся, к примеру, с Челябинской об-ластью. Разнятся организация дела и ответственность за неё.
В Еврейской автономной области вообще обнаружилась новая технология укрытия. Заявления регистрируются, возбуждаются дела, но по ним следователями милиции ничего не делается. Выборочно проверив 120 уголовных дел, в 111 не нашли ни одного следственного действия, хотя с момента возбуждения дел прошло от 2 недель до 2 - 3-х месяцев.
Когда мы думаем о выполнении своего долга, то должны быть свободны, совершенно свободны от боязни кому-то не угодить или от кого-то получить "осуждение". Понятно, что одна прокуратура не может изменить ситуацию, скажем, в экологии или в другой сфере, где действует много внешних факторов. Но на таком узком участке, как регистрация преступлений, какие нужны капитальные затраты?
Не устану повторять: прокурор района должен свой рабочий день начинать с отдела милиции. Сейчас у каждого прокурора по два, а то и по три заместителя. Пусть сядут рядом с дежурным в отделении и своими глазами посмотрят, куда деваются заявления граждан, как здесь обращаются с людьми. И действуют, вплоть до уголовного преследования нарушителей.
К уголовной ответственности за преступления при регистрации заявлений и сообщений привлечено более 480 работников милиции. (Это в полтора раза больше, чем в 2001 году). Никто не ориентирует на оценку только по количеству уголовных дел. Дело - это свидетельство того, что мы контролируем процесс, который ушёл в прошлое. А пора научиться работать на упреждение.
Но, тем не менее, уголовных дел должно быть ровно столько, сколько фактов должностного подлога, фальсификации материалов и других нарушений было совершено. Только так можно навести порядок.
Конечно, критики в адрес милиции много. Свою лепту вношу не до кучи, а пытаюсь понять, где упускается главное звено. Мне думается, что в функциях участкового. Большой русский писатель как-то пропел подлинный гимн российскому полицейскому. И не просто полицейскому, а околоточному надзирателю. Разговор шёл о том, кто важен для России. Университетский профессор, губернатор, министр? "Пустое! Полицейский - вот кто важен! Он знает вора, шулера, человека сомнительного поведения. Вся наша тревожная и практическая жизнь, тайная и преступная, ужасная и святая находится в поле зрения этого державного человека службы". Чем, скажите, не портрет, не функция современного Анискина, идеального участкового из известного произведения? Да, должны быть у нас образцовые милиционеры. Раз уж есть профессора, губернаторы, министры.
При этом, коллеги, прошу не забывать и о собственном доме. В июле я приводил примеры безобразного отношения к разрешению материалов в прокуратурах Амурской области. К сожалению, они оказались не единственными. Вот какую практику проверки сообщений об обнаружении трупов граждан мы увидели в Санкт-Петербурге. Прокуроры и следователи районных прокуратур на места происшествий выезжали не во всех случаях. Даже тогда, когда сообщалось об очевидных признаках насильственной смерти. Осмотр кое-как проводился работниками милиции. Специалисты судебной медицины к осмотру не привлекались. По многим фактам сразу отказывалось в возбуждении уголовного дела. Никого при этом не смущало отсутствие в материалах акта судебно-медицинского исследования трупа.
В городском бюро судебно-медицинской экспертизы выяснилось, что за 2003-2004 годы экспертами не изготовлено более 2 тысяч актов о результатах вскрытия трупов. Включая случаи, когда имелись признаки насильственной смерти. В тоже время свыше пятисот актов в бюро лежали невостребованными с 2002 года. Случаи смерти граждан в машинах "Скорой помощи" не регистрировались. Соответственно, обстоятельства смерти не проверялись. Розыскные дела по установлению личности умерших не заводились. По результатам проверки отделом в Северо-Западном федеральном округе поставлены на учёт 28 умышленных убийств.
Назначенному недавно прокурором города Сергею Петровичу Зайцеву предстоит немало потрудиться над тем, чтобы подобной практики и в помине не было. Своего заместителя Ивана Николаевича Кондрата я прошу оказать городской прокуратуре необходимую помощь.
6
Характеризуя состояние следствия и надзора за ним, должен отметить, что прокуроры стали активнее использовать процессуальные полномочия для пресечения нарушений, допускаемых органами дознания и предварительного расследования. По сравнению с прошлым годом сократилось число лиц, в отношении которых производство по делу прекращено за отсутствием состава или события преступления, а также непричастностью к совершенному преступлению. Чуть меньше стало дел, расследованных в срок свыше установленного законом. Хотя их общее число остаётся весьма значительным.
Значительным остаётся и количество нераскрытых преступлений. Оно составило 1 млн. 264 тыс. От правосудия ушли сотни тысяч преступников. Не раскрыто 5635 умышленных убийств. И если в прошлом году в числе территорий, где самый высокий удельный вес нераскрытых убийств, я называл Москву и Московскую область, то сегодня их место заняли Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Дагестан, где не раскрыто от 30 до 55% этих преступлений.
На этом фоне раскрываемость убийств 92-95% в Чувашской Республике, Удмуртии, Татарстане, Республике Марий Эл, Кировской, Саратовской областях и в других регионах кому-то покажется невероятной. Да, - невероятной. Если не знать, что за этими цифрами стоит отлаженная работа постоянно действующих следственно-оперативных групп, продуманная организация и требовательность прокурорского надзора.
Меня в очередной раз могут упрекнуть в том, что сравнивать регионы Северного Кавказа и Приволжского федерального округа не совсем корректно. И что далеко не всё упирается в проценты. Да, - не всё. Но я в очередной раз повторяю: за каждой неблагополучной цифрой - конкретный человек. Человек с его бедой, с надеждой, что государство его защитит, убийцу найдут и предадут законному суду. Прокурору, чтобы влиять на события, надо думать только о людях, забывая себя. Пора научиться говорить с людьми откровенно, хотя полная откровенность может быть для мундира и не выгодна.
Результативность уголовного преследования во многом (если не во всём) зависит от того, как организовано расследование. Особенно на первоначальном этапе. Это всем известная истина. Её можно было бы не повторять. Но я вынужден это делать потому, что для некоторых прокуроров она не стала руководством к действию.
Накануне коллегии управление криминалистики из разных регионов истребовало полторы сотни уголовных дел о нераскрытых убийствах. Изучался только один аспект - организация осмотра места происшествия. Вот что получилось. По каждому второму делу прокуроры и их заместители в осмотре не участвовали. Треть осмотров прошла без судебно-медицинских экспертов. При 80% осмотров схема места происшествия либо не составлялась, либо по ней ни о чём судить нельзя. Только в половине случаев фототаблицы отвечали правилам судебной фотографии. Что тут можно ещё сказать?
Дело не в отсутствии нормативной базы или методических рекомендаций. С ними всё в порядке. Главная беда в другом. В том, что без недостатков мы уже не можем. По всем фактам вышеуказанных нарушений приказываю - провести проверку и всех виновных привлечь к ответственности, вплоть до увольнения.
Приведу результаты ещё одного интересного анализа. Его провёл наш НИИ. Сотрудники института опросили работников милиции и прокуратуры, которые имеют непосредственное отношение к раскрытию и расследованию убийств. И получили на проблему "взгляд изнутри".
Значительное число опрошенных связывают неудовлетворительную раскрываемость с низким качеством оперативной работы, пассивностью органов расследования, рутиной в их деятельности, скудной информационной базой, плохой организацией взаимодействия. Нарушения и просчёты стали систематическими. Они повторяются от одного уголовного дела к другому, от региона к региону и из года в год. Между тем их устранение - не такой уж титанический труд.
Этот вывод подтверждает выезд наших сотрудников в Пермскую область. По итогам 2003 года там была самая низкая по округу раскрываемость убийств. Бригада помогла ликвидировать просчёты, волокиту, процессуальные нарушения по делам. Областная прокуратура не бездельничала, конечно. Но не добилась систематического осуществления прокурорского надзора. Взыскательный анализ причин недостатков заменялся порой обсуждением отчётов и составлением различных справок. Стоило по-хорошему "встряхнуть" аппарат и некоторых районных прокуроров, как раскрываемость убийств в области поднялась до 85%. А в 25 районах из 40 сумели раскрыть все преступления. А разве для этого обязательно нужна проверка?
Разве обязательно нужно "встряхивать", чтобы люди работали с подобающей нагрузкой? В I полугодии по России она составляла 1,3 дела на следователя, а по отдельным регионам не достигала даже одного. На коллегии 2-го июля в числе отстающих я называл Тульскую, Псковскую, Калужскую области. Вы думаете, положение радикально изменилось? Ошибаетесь… Если было по 0,9 или одному делу, то на конец года к этим показателям добавилась ноль целых одна или две десятых. А с нагрузкой по 2-3 и более дела, как прежде, работают следователи Тверской, Саратовской, Нижегородской, Тюменской областей, Республики Татарстан. Там прокуроры сумели создать обстановку напряжённой работы. После перерыва прокуроров Тульской, Псковской, Калужской областей прошу на трибуну с самокритичным отчётом. Выводы будут сделаны сразу.
Иного напряжения и внимания требует надзор за следствием и дознанием в органах внутренних дел. Количество дел в МВД, оконченных следователями и дознавателями, сократилось более чем на 70 тыс. (почти 12%). Казалось бы, меньше дел, лучше сроки и, соответственно, качество. Ничего подобного. Они практически не изменились. Ничего не изменилось в "головном" ведомстве МВД - Следственном комитете. Там, что называется, по определению должна работать элита профессионального следствия. Комитет своей результативностью должен задавать тон всей системе следственных органов МВД.
А как он его задаёт, можно судить по следующим данным. В штате Следственной части Комитета 52 следователя, плюс 12 начальников. За год они сподобились направить в суд 21 дело. Из них два вернулось на дополнительное расследование. Еще пять дел прекращены за отсутствием состава преступления. Вот и вся работа.
Другое подразделение Комитета МВД - управление по расследованию налоговых преступлений - имеет такие же "впечатляющие" показатели. Тринадцать следователей и три начальника в суд направили два дела. Тринадцать дел были прекращены, в том числе 10 - за отсутствием состава преступления.
Про сроки и характер дел тоже говорить не приходится. Вот уголовное дело в отношении братьев Мурадян. Две фирмы спорили по поводу стройоборудования и кредита. Их претензии рассматривались гражданскими и арбитражными судами. Есть конкретные судебные постановления. Так нет, Следственному комитету они не указ. Два года следователи протирали штаны, проедали государственные деньги, пока не "выжали", наконец, один преступный эпизод про кредит. Этот эпизод не является тяжким преступлением. Дело о нем вообще не должно было быть в юрисдикции Комитета.
С 2000-го года расследовалось уголовное дело по факту завладения около 100 тыс. долларов, которые принадлежали ООО "Рич-М". А расследовать, по сути, было нечего. В деле даже не было заявления потерпевшей стороны, которой якобы причинен ущерб. В итоге через четыре года дело прекращено за отсутствием состава преступления. Сегодня я вправе спросить со своего первого заместителя и начальника Главка: когда будет порядок в Следственном Комитете? Когда его руководители почувствуют твердую прокурорскую руку?
7
В последнее время от нашего внимания тихо ушла проблема защиты прав подростков, предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Между тем для этого нет никаких оснований. Подростки сегодня - самая беззащитная часть российского общества. Под воздействием фактической бедности, пьянства и побоев со стороны родителей, бездушного отношения чиновников подростки часто оказываются на улице, а оттуда прямиком попадают в объятия криминальной среды. На несовершеннолетних ежегодно приходится десятая часть всех уголовных преступлений.
Приведу ещё несколько цифр. По данным социальной статистики, число безнадзорных детей составляет около 700 тыс., а специалисты считают, что их около 4 млн. Среди подростков, доставленных в милицию за разные правонарушения, почти 20 тыс. были неграмотны, а около 200 тыс. - имели только начальное образование. Проблемами охраны прав несовершеннолетних призваны заниматься органы внутренних дел, образования, здравоохранения, социальной защиты населения, комиссии по делам несовершеннолетних, многочисленные молодёжные и иные организации. Для этого имеется достаточно развитая нормативная база. Но, как известно, у семи нянек - дитя без глазу.
В Горячем Ключе Краснодарского края от истощения умер школьник Ломакин. Его пьяница-мать содержанием и воспитанием детей не занималась. Брат и сестра приходили в школы избитыми, голодными, крали из буфета продукты. Но никто: ни школа, ни местная администрация, повторю, - никто, - не забил тревогу, пока парнишка не умер. Лишь после этого нерадивая мать была лишена родительских прав в отношении чудом оставшейся в живых дочери.
В Алтайском крае такая же мать-пьяница забила четырехлетнюю дочь. Её поведение тоже было всем известно. Но опять же никто пальцем не пошевельнул, чтобы изъять ребенка из неблагополучной семьи. Немало махрового формализма и безответственного отношения к защите подростков имеется в других местах. Поэтому прокурорский инструментарий должен использоваться более активно. Особенно гражданско-правовые средства. Однако за полугодие ни одного иска в защиту прав несовершеннолетних не было предъявлено прокурорами в Камчатской области. По 1-3 искам - в Магаданской области, Агинском Бурятском, Ненецком, Таймырском автономных округах. Менее одного иска на 10 тыс. несовершеннолетних предъявлено в Москве, Мурманской области, в республиках Дагестан, Чечня.
При широкой распространённости таких преступлений, как вовлечение несовершеннолетних в совершение антиобщественных действий или неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, число осуждённых по статьям 151 и 156 УК ежегодно не превышает полутора тысяч человек. Словом, коллеги, спрашивая на этом участке с других, надо каждый раз видеть свои обязанности и свою ответственность за ситуацию с подростками.
8
Теперь о задачах по борьбе с коррупцией. Сегодня ни один документ, ни одно выступление политиков, экономистов, криминологов, в котором даётся характеристика социально-экономической ситуации, не обходится без упоминания о коррупции. Она достигла опасно высокого уровня. С этим согласны все. Разница существует только в оценке этого уровня.
На коллегии в июле прошлого года речь шла о том, что применение уголовного закона к коррупционерам больше имитируется, чем является реальной практикой. Не могу сказать, что ситуация существенно изменилась. Но подвижки "с плюсом" очевидны. И дело даже не в том, что на 21,5% выросла регистрация уголовно-наказуемого взяточничества и на 19% - других преступлений против интересов государственной службы.
Главное в другом… Действия органов правоохраны стали более последовательными и целенаправленными. Возьмите, к примеру, Республику Марий Эл. Прокурором там создана межведомственная группа, куда вошли работники прокуратуры, Министерства внутренних дел, управления Федеральной службы безопасности. Группа отслеживает правительственные акты, в которых печатаются сведения о вложении и перемещении государственных средств, изучает акты по отчуждению земельных участков, анализирует иные данные о движении государственной собственности. Из чего потом делаются выводы о местонахождении тех или иных средств. (Это абсолютно правильно. Коррупция - явление скрытое. Искать её надо как раз там, где есть нецелевое или неэффективное использование средств государства. Ибо, как говаривал Ломоносов применительно к нашей теме: если у государства что-то убывает, то в кармане нечистоплотного чиновника обязательно прибывает). Далее группа оценивает имеющуюся оперативную информацию на предмет достаточности оснований для возбуждения дела, планирует оперативные и следственные мероприятия, направленные на получение и закрепление доказательств.
Что в итоге? А в итоге на скамью подсудимых за взятки и корыстные злоупотребления последовательно сели руководители: республиканского отделения транспортной инспекции, комитета по управлению муниципальным имуществом, группа должностных лиц Министерства социальной защиты, главный бухгалтер республиканского комитета по делам молодёжи и ряд других высокопоставленных чиновников. За неполный год выявлено более 120 преступлений против интересов государственной службы, в том числе 56 фактов взяточничества. (Для сравнения скажу - в 2003 году по республике был осуждён всего один взяточник).
Подобные наработки есть и в других регионах. Но в целом обстановка по-прежнему остаётся сложной. Власти пока проявляют поразительную толерантность, не спрашивают с должностных лиц, в сфере ответственности которых коррупция процветает. Не делают этого и некоторые прокуроры. Количество фактов преступного взяточничества, дела о которых в 2004 году направлены в суд, по регионам редко превышает два десятка. В Амурской области, например, их 19, Калининградской - 16, Республике Калмыкия - 12, Читинской области - 10, Сахалинской области - 6, Республике Алтай - 3, Республике Ингушетия - 0. Когда, уважаемые коллеги, мы станем делать выводы?
9
Не менее ответственные задачи стоят перед прокурорским корпусом в сфере противодействия экстремизму и терроризму.
Прошлогодние вылазки террористов в Москве, Ингушетии, Северной Осетии ещё раз показали, что преступники не останавливаются ни перед чем. Им нужно посеять обстановку страха и нестабильности в обществе. Совершенно очевидно, что мы имеем дело с международным терроризмом. Но бандиты действуют на нашей, российской территории. Они "освоили" (если можно так выразиться) уже многие объекты. Взрывали жилые дома, электрички, самолёты. Совершали теракты в других местах массового пребывания людей. Захватывали заложников в школе, театральном центре, больницах.
Простой обыватель может расценивать теракты как трагическое стечение обстоятельств и, погоревав после каждого, продолжать жить по-прежнему. Правоохранительные органы этого себе позволить не могут. Между тем это пока случается. Мы часто наступаем на одни и те же грабли и опаздываем с реагированием на опасные угрозы.
Президент России В.В.Путин после трагедии в Беслане поставил задачу выстроить антикризисную систему управления. Государственной стратегией противодействия терроризму должны быть прогнозирование, ранние выявление и регулирование конфликтных ситуаций. Сузить базу поддержки террористов можно лишь тогда, когда государственные структуры незамедлительно реагируют на законные требования и ожидания каждой социальной группы, которую бандиты пытаются использовать в своих интересах.
Прокуратура, куда стекается обширная и самая разнообразная информация, должна быть наиболее точным индикатором проблем основных секторов общества. А будучи таким индикатором, действовать по нейтрализации конфликтов ещё до того, как они вызовут волнения. Надеюсь, это понятно? А для тех, кто не понял, поясню на примере событий в Карачаево-Черкесской Республике. Прокурор там, как известно, ушёл в отставку. А что ещё прикажете ему делать? Ведь проблемы, которые вылились в настоящий кризис власти, в республике возникли не за один день. Эти проблемы "кричали" в многочисленных жалобах жителей, газетных публикациях, материалах уголовных дел. Но эта информация системно проанализирована не была, объективная оценка ей не дана, своевременный прогноз развития событий не сделан и упреждающих мер не принято. В результате страна едва не получила ещё один очаг острейшего конфликта.
10
Уважаемые коллеги!
Обстановка в войсках, естественно, производна от общей социально-экономической ситуации. Тем не менее, для военных прокуроров самый главный надзорный приоритет - это соблюдение закона "Об обороне". От того, насколько строго исполняются положения этого закона, зависит реализация назначения российской армии - защитить своё Отечество. А как защитить, если, по собственным оценкам военного ведомства, качественные параметры более трети соединений и частей постоянной готовности не соответствуют предъявляемым требованиям?
Детальный анализ деятельности прокуроров оставлю своему заместителю - Главному военному прокурору. А здесь хотел бы выделить следующие моменты.
Первый. Низкий уровень боеготовности, с нашей точки зрения, связан не только с моральным износом и старением техники, как это пытаются представить отдельные командиры и военачальники. Во многом дело упирается в безответственное отношение к её хранению и использованию.
Аэродром в Ханкале. Более охраняемой территории трудно представить. Но даже оттуда сумели украсть вертолётный двигатель, который стоит почти полтора миллиона рублей. Когда московские ревизоры проверили весь Северо-Кавказский военный округ, то "вылезла" недостача 35 танковых двигателей. Их вначале списали, а потом украли. То же самое творится с горюче-смазочными материалами. Керосин и топливо тысячами тонн в буквальном смысле утекает в землю, разворовывается, транжирится налево и направо. За минувший год недостачи и хищения ГСМ составили свыше 11 тыс. тонн, в том числе 7 тыс. тонн - авиационного керосина. Такого количества хватило бы полку МИГ-29 на 4 месяца боевой учёбы. (Каждому летчику можно было налетать 57 часов. А ведь некоторым за год и 16 часов не удается провести в воздухе).
Вот и судите, что украли: керосин или безопасность воздушного пространства? Применительно к керосину есть ещё одна проблема. На ряде аэродромов: в Ейске, Энгельсе (Саратовская область), "Чкаловский" (Московская область) из-за повреждений оборудования десять лет керосин уходил в землю. Образовались целые подземные озёра емкостью от 30 до 50 тыс. тонн. Между тем работы по очистке загрязненной территории и откачке керосиновой смеси идут чрезвычайно медленно.
Второй острый момент. Использование средств, выделенных на разработку и закупку военной техники. Бюджетом 2005 года на нужды национальной обороны и безопасности выделено на четверть больше, чем год назад. Понятно, что эти средства не с неба свалились. Они, по определению президента России, "отрываются" от социальной сферы и экономики. Но на деле получается так, что чем больше денег выделяется, тем больше желающих на них нажиться. В прошлом году за хищения привлечены к уголовной ответственности почти четыре сотни материально ответственных лиц. Причём не рядовые "мелкие сошки", а начальники с большими звёздами на погонах. Если сложить, что наворовали и разбазарили только за последние два года, то получится треть месячной потребности на выплату денежного довольствия всем военнослужащим Вооружённых Сил (более 1,7 млрд.руб.).
Безответственность в ходе проведения конкурсов и заключения договоров на поставку в войска материальных средств, халатность, а порой и прямые злоупотребления допускаются практически повсеместно. Причём случается, что ещё реального финансирования нет, а условия для хищений уже созданы. Иллюстрация тому - итоги проверки в Главном военно-медицинском управлении. Там на протяжении ряда лет делалось всё для того, чтобы в конкурсах на поставку медицинской продукции принимали участие не её производители, а одни и те же фирмы-посредники. "Накрученные" ими цены вылились в ущерб государству на общую сумму более 100 млн. руб.
То же самое творилось во внутренних войсках. Должностными лицами Главного центра автоматизированных систем управления в договорах на поставку компьютерной техники её стоимость была завышена на 40 млн.рублей. Спрашивается, а где был контрольно-ревизионный аппарат? Почему он вовремя не сработал? Но, задавая эти вопросы военным ведомствам, адресую его одновременно и военным прокурорам. Кто же будет заставлять ревизоров жестко контролировать движение бюджетных средств?
Не откладывая в долгий ящик, проведите проверки законности использования бюджетных средств, выделенных Минобороны России, войскам и воинским формированиям на закупку техники и военного имущества. Это касается и прокуроров субъектов Российской Федерации, под надзором которых находятся оборонные предприятия. Ваши усилия должны быть максимально скоординированы. Чтобы каждая копейка, выделенная на нужды обороны и безопасности страны, использовалась строго по назначению.
Третья задача - это социальная защита военнослужащих. База, без которой не создать мобильную и боеспособную армию. Здесь в числе главных - жильё. Вокруг него роится немало откровенного ворья. Стоило чуть копнуть ход реализации Федеральной программы "Государственные жилищные сертификаты", обнаружился целый пласт махинаций. Было дано поручение проверить все выданные сертификаты. Оно коснулось более 60 тысяч сертификатов. Результаты оказались ошеломляющими. С отступлениями от требований закона был выдан каждый шестой сертификат. По материалам прокуратуры только в последние два месяца освобождены 647 незаконно удерживаемых квартир. Они перераспределены нуждающимся военнослужащим. В суды заявлено свыше тысячи исков. По фактам злоупотреблений возбуждено около сотни уголовных дел, а 19 военнослужащих уже осуждены.
Серьёзной задачей по-прежнему остаются законность и правопорядок в войсках. Реальная ситуация там если и меняется к лучшему, то только в докладах начальству. А что на самом деле? О реальном положении можно судить по оперативным сводкам. Чуть не каждый день в них содержатся сообщения о самоубийствах, травматизме и гибели военнослужащих, уходе их с мест несения службы. Солдаты не просто бегут, а бегут с оружием, оставляя за собой расстрелянных сослуживцев, шлейф других кровавых преступлений.
По материалам многих уголовных дел видно, что спроса с должностных лиц, которые в ответе за твёрдый уставной порядок, а главное - воспитательную работу, никакого нет. Занявшись этой проблемой, нами была выявлена любопытная и многое объясняющая деталь. Сейчас среди офицеров, проходящих службу, в том числе на "воспитательных" должностях, находятся более тысячи осуждённых за различные преступления и особенно - рукоприкладство. Стоит ли после этого удивляться, что оно стало чуть ли не нормой в отношениях командиров с подчинёнными?
Дошло до того, что в одной из частей Сибирского военного округа за побои в течение нескольких месяцев по очереди были осуждены начальник штаба, командир роты, а в завершение и сам командир части. И это в учебном полку! Чему может научить будущих военачальников, например, бывший заместитель командующего одной из армий генерал-майор Комиссаров, назначенный после осуждения за рукоприкладство преподавателем Академии Генерального Штаба?
Факты неуставных отношений есть не только в войсках Минобороны, но и во внутренних войсках, войсках МЧС, других воинских формированиях. За совершение этих преступлений осуждены более трёх тысяч военнослужащих, из которых 400 - офицеры. Здесь прокуратура, как говорится, не дремлет. Вместе с тем, уважаемые коллеги, КПД наших действий должен быть неизмеримо выше. Какой боец пойдет в бой за отцом-командиром, если этот "отец" предварительно обворовал подчинённого, набил ему физиономию, да еще разбазарил боевую технику?
Ещё раз повторю: быть с войсками, жить их жизнью, обеспечивать средствами надзора законность и порядок - это не просто служба, а назначение военных прокуроров.
11
Несколько слов о ситуации в исправительных учреждениях. А надо бы не несколько. Потому, что она, по сравнению с 2003 годом, не улучшилась, а ухудшилась, как бы чиновники из Минюста и ГУИНа ни пытались убедить общество в обратном. В ходе прокурорских проверок выявлено нарушений в полтора раза больше, чем год назад. Существенное сокращение лиц, которые содержались в СИЗО, не решило проблему их размещения. В республиках Бурятия, Чувашия и Тыва, Нижегородской, Московской, Читинской областях, в Москве и Санкт-Петербурге и других местах отдельные изоляторы и камеры переполнены по-прежнему в полтора-два раза. В ИК-2 Сахалинской области каждый пятый не имеет своего спального места. На невыносимые условия содержания в исправительных учреждениях потоком идут жалобы в Европейский суд по правам человека.
Из колоний бегут в одиночку и группами. Особенно плохо осуществляется их охрана в Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском крае, Ивановской, Калининградской, Сахалинской, Тульской областях. Некоторые из бежавших из колоний этих регионов успели до задержания совершить новые преступления. О какой охране, режиме и изоляции заключенных можно говорить, если в ходе только одной проверки СИЗО-1 г. Москвы у них нашли 43 мобильных телефона, свыше сотни зарядных устройств, водку и её суррогаты, заточки, верёвки, деньги и иные запрещённые предметы? Занятная, согласитесь, картинка, когда заключённый, выпив рюмку-другую, по мобильному телефону даёт указания подельникам, что надо сделать для развала дела или совершения побега. Как это можно терпеть?!
В прошлом году я рассказывал о Яшалтинской воспитательной колонии в Республике Калмыкия. Там годами подростки не видели мяса, картофеля, свежих овощей. Питание выдавалось им сухим пайком. Новая проверка не обнаружила сдвигов к лучшему. Более того, на складе выявлена недостача продуктов. А те, что остались, имели истекшие сроки годности. Унесли то, что можно было съесть, а что не годно - пусть едят подростки. В колонии № 13 Красноярского края продуктов было полно. А осуждённых, которые содержались в ШИЗО, три месяца подряд в завтрак и ужин кормили только хлебом и капустой.
Не изжиты случаи издевательств и жестокого обращения с людьми. Вновь в ходу факты, когда в помещениях окна не имеют стекол, у заключенных нет элементарных спальных принадлежностей: матрацев, наволочек, простыней, приборов для принятия пищи. Не решены многие другие застарелые проблемы уголовно-исполнительной системы.
А вот что касается всяких публичных представлений и конкурсов, фантазия чиновников ГУИНа бьёт ключом. На всю страну с телеэкранов идет пропаганда преступной субкультуры, эдакой залихватской воровской удали. Всероссийский конкурс "Калина красная" набирает обороты. Имеются данные, что Минюст планирует расширить его географию, привлечь к участию в конкурсе осуждённых из дальнего зарубежья. (Бедный Василий Макарович Шукшин. Он, вероятно, в гробу трижды перевернулся от перспективы россиянам увидеть и услышать "блатняк", например, американского розлива).
Неужели непонятно, что такого перегиба не должно быть? Ведь люди отбывают наказание. Колония им - это кара со стороны общества и государства. Могу себе представить, что думают пострадавшие от преступников, наблюдая с экрана уркаганское веселье. Да еще откровенный обман общества в СМИ, что за победу в конкурсе блатной песни следует освобождение. Кто знает, тот понимает, что освобождает суд. И отнюдь не за победу в конкурсе.
12
Практически нет перемен к лучшему в сфере исполнения судебных решений. Создаётся впечатление, что судебные приставы в государстве живут по своим понятиям и правилам. Грубые нарушения в их деятельности прокурорами вскрываются практически повсеместно и на всех стадиях исполнительного производства.
Приставы присвоили себе право, что называется, "судить и миловать". Незаконно изменяют порядок и сроки исполнения документа, приостанавливают, а то и прекращают исполнительное производство. И как не работали по принудительному взысканию в бюджет налоговой задолженности и таможенных платежей, так и не работают. За три года по постановлениям налоговых органов судебными приставами взыскано лишь 27% платежей от общей суммы, подлежащей взысканию. По актам таможенных органов надлежало взыскать 20,5 млрд.руб., а реально взыскано 1,7 млрд. Надо было найти имущество должников на 43,7 млрд.руб., а нашли чуть больше 8%.
"Пачками" приходится возбуждать уголовные дела в отношении судебных приставов, которые допустили халатность, совершили мошенничество, хищения, злоупотребления по службе. Всё это приводит к совершенно очевидному выводу: службу судебных приставов следует передать в ведение системы судебной власти. Такое предложение Генеральная прокуратура и Федеральная служба безопасности внесла ещё в 2001 году. Поскольку обстановка к лучшему не меняется, было бы нелишне вернуться к его рассмотрению.
13
В прошлом году участие государственных обвинителей было обеспечено по всем делам публичного и частно-публичного обвинения. Почти по 900 делам обвинение поддержали руководители прокуратур. А ведь ещё полтора года назад их в суде видели крайне редко.
Теперь же прокурор Пермской области, например, поддержал обвинение по 16 делам, его московский коллега - по 14, прокуроры Кировской, Оренбургской, Новгородской области - по 11, а Орловской области - по десяти. Но участие участию рознь. Одно дело, если гособвинение поддерживается для показателя в отчёте. И другое - если руководитель прокуратуры "садится" в процесс для того, чтобы свой опыт и навыки использовать для обеспечения законного и понятного приговора по сложному делу. По делу, которое попало в фокус общественного внимания. Это принципиальная установка. Она касается прокуроров всех уровней.
А с чем приходится сталкиваться? Прокуроры сторонятся громких дел. Норовят переложить обвинение на своих помощников и заместителей, нисколько не заботясь, готовы ли последние к этому профессионально и психологически. Не знаю, чем руководствовался, например, прокурор Тверского района Москвы, направляя в процесс по делу членов Национал-большевистской партии своего заместителя Цыркуна. Можно подумать, что в прокуратуре десятки таких дел и особой подготовки к ним не требуется. А Цыркун сорвался, устроил после вынесения приговора форменную истерику, нанёс ущерб авторитету прокуратуры. Об этом деле мог бы подумать и прокурор города. Заблаговременно позаботиться о надлежащем обвинителе.
Ещё об одной прежней недоработке. Судами первой и апелляционной инстанций допускается немало ошибок. Но если в республиках Саха (Якутия), Татарстан, Приморском крае, Белгородской, Воронежской, Нижегородской, Саратовской, Ульяновской областях они исправляются по кассационным представлениям прокуроров в 90-98% случаев, то в Ингушской, Карачаево-Черкесской, Чеченской республиках, Республике Хакасия, Калининградской, Смоленской областях, Усть-Ордынском Бурятском и Эвенкийском автономных округах этот показатель едва дотягивает до 55-69%. А надо бы уже исправлять на все 100.
К сожалению, злободневными остаются проблемы совершенствования УПК. В том числе, процедуры ознакомления с материалами следствия. Внесенное в УПК правило, которое допускает разумное ограничение сроков ознакомления, коснулось только лиц, содержащихся под стражей. А что делать с теми, кому избрана иная мера пресечения? Говорю это не для находящихся в зале прокуроров, а в расчёте на участников коллегии - представителей законодательной власти.
На такой же коллегии в январе прошлого года я приводил пример с вице-президентом банка "Чара" Францевой. Она начала знакомиться с материалами дела ещё в 1998 году. И длилась эта процедура 7 лет и 6 месяцев. За это время она не раз укладывалась в больницу, успела родить, но так и не удосужилась до конца ознакомиться с делом. В октябре 2004 года уголовное дело пришлось прекратить за истечением срока давности уголовного преследования.
Год и 9 месяцев знакомится с материалами руководитель акционерного общества "Кейстоун" Клименкова, которая обвиняется в хищении денежных средств Сбербанка России. Более года "вчитывается" в дело бывший губернатор Калининградской области Горбенко. По 30-70 страниц своего дела с сентября прошлого года "читает" губернатор Камчатской области Машковцев.
Следует подумать о том, как без ущерба для прав участников процесса сократить время ознакомления с делом. Приблизить обвинение в преступлении к приговору.
14
С изменениями гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства по ряду позиций прокуратура оказалась безоружной. В результате снизился реальный уровень правовой защищённости граждан, интересов самого государства, его субъектов и муниципальных образований.
Прокуратура всегда была инструментом правового воздействия государства на преобразования в социальной и экономической сферах. С помощью прокуратуры государство обеспечивает защиту прав и свобод граждан, как своей высшей ценности. Такова логика нашего правозащитного назначения. А какая, скажите, логика есть в новой инициативе Минюста?..
Министр предложил: раз в России защита в суде своих прав, особенно в гражданском судопроизводстве, доступна лишь обеспеченным слоям общества, давайте сделаем, как в Финляндии. Он, видите ли, был там в командировке и узнал, что у финнов в системе Минюста есть разветвленная структура юридических бюро. Юристы из бюро оказывают государственную юридическую помощь по неограниченному кругу вопросов и дел в судах. Особенно по трудовым, пенсионным, семейным отношениям и т.п. Спрашивается, а кто же создал у нас такое судопроизводство, что без тугого кошелька гражданину в суд не обратиться? И зачем на финский манер создавать за счёт государства специальные структуры? Не проще ли без затрат бюджета вернуть прокуратуре её прежнее право обращаться с заявлением в защиту прав и интересов других лиц и вступать в дело в любой стадии процесса? Мы за та-кой полезный консерватизм.
Уважаемые коллеги! Завершить свой доклад я хотел бы традиционным разделом о кадрах. "Человеческий" фактор был, есть и остаётся определяющим в любом деле, а тем более прокурорском. Каждый прокурор, каждый следователь - изделие штучное. На том держалась и держаться будет почти трёхвековая история прокуратуры. Однако что бросается в глаза?
С каждым разом на отчёте в этом зале появляется всё больше и больше новых коллег. В 2002 и 2003 годах вновь назначены прокуроры 30 регионов. В 2004 году к ним добавились ещё восемнадцать. Процесс обновления кадров приобрёл перманентный характер.
Беспокоит другое. Выражаясь спортивным языком, короткая скамейка запасных. Вы не растите инициативных, талантливых заместителей, готовых по первому предложению возглавить ту или иную прокуратуру. Неужели опасаетесь иметь рядом тех, кто окажется умнее и сильнее вас? А ведь по всем канонам науки управления это самое идеальное состояние для эффективной работы. А может быть, иные не хотят или не умеют изучать людей? Подбор на выдвижение "серых", "удобных" кадров ни к чему хорошему не приведёт. Только профессиональные личности с аурой лидера могут повести за собой подчинённых и добиться результатов.
Адресуя этот упрёк прокурорам, я в равной степени отношу его к работе центрального аппарата и собственной работе. Мы плохо изучаем кадры, редко ездим в глубинку, не видим, как живут и чем дышат наши люди, на что способны, в чём нуждаются. Не чувствуем, кто достоин выдвижения, а кого, наоборот, следует попросить освободить место. Дожидаемся сигналов, как например, с прокурором Свердловской области и Калининградской области.
Прокурор Усть-Ордынского Бурятского автономного округа Миронов так был "увлечён" работой, что не заметил, как его подчинённые в буквальном смысле теряли уголовные дела. Проверка показала, что за три года оказались потерянными 56 уголовных дел. Имеются не менее "крутые" факты. В Читинской области заместитель межрайонного прокурора Цыбулин заволокитил расследование трёх уголовных дел. А по ним люди содержались под стражей. Чтобы скрыть нарушение, подделал статкарточки, в следственный изолятор направил фиктивное уведомление о том, что арестованные числятся за судом. В результате люди незаконно содержались под стражей, дожидаясь правосудия, от 3 до 7 месяцев. Теперь уголовное дело возбуждено в отношении самого прокурорского работника.
Строгий выговор недавно получил прокурор Вологодской области. Бригада Генеральной прокуратуры не нашла у прокуроров городов и районов проблесков осмысленной работы не только в надзоре за законностью разрешения заявлений и сообщений о преступлениях. Просчёты, недостатки, недоработки оказались на многих других участках. И в значительной мере потому, что прокурор области, его заместители не вникали в организацию дела, не предъявляли к подчинённым необходимой требовательности. Жили по принципу: "День пережит, и слава Богу".
Вообще с кадрами, с людьми, которые находятся на государственной службе пора наладить селекционную работу. У выдающегося русского философа Ильина вычитал, что править демократическим государством на всех этапах должны аристократы. "Аристос" по-гречески значит - лучший. Значит - не "самый богатый", не "самый родовитый", не привилегированный, не старший возрастом. Но именно - лучший.
К руководству в любой системе управления, в том числе нашей, следует допускать только лучших, только аристократов своей профессии. Искренних патриотов, людей государственно мыслящих, людей чести и ответственности, умных, волевых и образованных. В персональном распознании этих людей можно ошибаться. Можно соглашаться или не соглашаться в их оценке. Но задача выделения лучших в прокурорской среде и их продвижения по службе бесспорна.
Хочу ещё раз повторить. Без сожаления расставались и будем расставаться с теми, кто в прокурорском кресле видит выгоду, а не каждодневный изнурительный труд и высокую ответственность. Прокуроров-тружеников мы никогда не забываем. В течение года 40 человек отмечены государственными наградами; тридцати - присвоено звание "Заслуженный юрист Российской Федерации". А вообще различными видами поощрений награждены свыше 10 тысяч прокуроров и следователей.
После съезда судей стали поступать сигналы, что намечается отток наших кадров. Денежное содержание судей и другие гарантии оказались неизмеримо выше, чем у прокуроров и следователей. Поэтому кадровый перелив неизбежен, и не надо из этого делать трагедию. Наоборот, в этом есть позитив. В суды придут подготовленные кадры. Выиграет в целом правоохранительная и судебная система.
Но стержнем нашей кадровой политики должен быть творческий поиск стимулов для эффективной работы, уважительное отношение к людям, забота об условиях их труда, повышении мотивации и престижа прокурорско-следственной деятельности. Ведь 48% наших работников - это молодые люди до 30 лет.
А что касается денежного содержания, скажу следующее. Прокуроры - люди терпеливые и скромные. И речь не о том, чтобы догнать судей. Но юристы прошлого говорили: "Не за вознаграждение работаем, но на него живём". Мы делали и будем делать всё, чтобы положение работников прокуратуры было стабильно, чтобы улучшались условия для их работы. Чтобы прокурорский корпус конкретными делами утверждал законность, свою востребованность обществом и государством, оправдывал доверие президента Российской Федерации.
Спасибо!
Владимир Устинов, генеральный прокурор Российской Федерации
Москва, 21 января 2005 года
